Referandumlar ancak rakip seçeneklerin eşit ve barışçı bir şekilde dile getirilebildiği bir ortamda gerçekleşiyorsa demokratik meşruluğa sahiptir.* Demokratik siyasal sistemlerde referandumların anayasa ve yasaların öngördüğü kurallara uyarak yapılması demokratik meşruluklarına dair en önemli kanıtı oluşturmaktadır. Öte yandan demokratik meşruluk hukuka uygunluğu içermekle beraber onu da aşan birtakım ideal kurallara uygunluğu gerektirir. Bu ideal kurallar, modern devlet tarihindeki 200 yılı aşkın referandum deneyiminden çıkarılan derslerden ve iyi uygulamalardan damıtılan ahlak normlarından (evrensel referandum kurallarından) kaynaklanır.
“Führer’e evet!” 1933’ten sonra Hitler ülkeyi tek elden yönetmesini sağlayan devlet başkanlığı yetkilerini referandumla elde etti.
Referandum kararını alacak olan organ
Referandumun demokratik işleyişe katkıda bulunabilmesi, onun veto edici veya engelleyici bir etkiye sahip olmasına bağlıdır. Başka bir deyişle, bir kararın kabul edilmesini isteyen aktör ile referanduma başvurma yetkisine sahip olan aktör birbirinden farklı olmalıdır. Referandum aracı, parlamento müzakere sürecine alternatif bir yasa yapma yöntemi olarak değil, kabul edilen yasal düzenlemelere karşı siyasi açıdan azınlıkta kalanların kullanabileceği (durdurucu ya da reddedici) veto niteliğinde koruyucu bir önlem olarak düzenlenmelidir. Bu nedenle referandumlara dair anayasal kurallar, siyasi çoğunluğu temsil eden aktörlerin (seçilmiş cumhurbaşkanı, hükümet ve parlamento çoğunluğu) aldığı kararların siyasi azınlıklar (muhalefet partileri, seçmenler ve sivil toplum) tarafından denetlenmesine olanak sağlayacak şekilde yapılandırılmalıdır.
Çoğunluğun tiranlığı
Referanduma getirilen en yaygın eleştiri “çoğunluğun tiranlığı” tehlikesidir. Referandumların kabul edilmesi için nitelikli bir çoğunluk aranmadığında söz konusu halkoylamaları kazananın her şeyi kazandığı, kaybedenin de her şeyi kaybettiği bir nitelik kazanacak ve azınlık tercihleri bu şekilde göz ardı edilmiş olacaktır. Başka bir deyişle toplumun yüzde49’u geri kalan yüzde51’in isteğine boyun eğmeye zorlanacaktır. En iyi ihtimalle toplumsal uyum ve barışı zedeleyen nezaketsiz bir karar alma yöntemi olarak görülebilecek bu özellik, çoğunluğun azınlık haklarını ve hatta azınlığın kendini yok ettiği sonuçlara da yol açabilir. Gerçekten de kitle psikolojisinin korkutma, kandırma ve/veya çıkar vaadi yoluyla yönlendirilmesi (manipülasyonu) sonucunda gerçekleştirilen referandumlar, Nazi Almanyası örneğindeki gibi diktatörlük rejimlerini meşrulaştırmak da kullanılmıştır. Temel anayasal konulara ilişkin olarak yapılacak referandumlarda nitelikli bir katılım ve/veya karar yetersayısına ulaşma zorunluluğu ölçütleri getirilerek bu sorunun üstesinden gelinebilecektir. Örneğin, kayıtlı seçmen sayısının yüzde 50’sinin referandumda oy kullanması ya da kabul için geçerli oyların 2/3’üne ulaşılabilmesi koşullarının öngörülmesi gibi. Nasıl ki anayasa değişikliklerinin parlamentoda kabul edilmiş sayılması için nitelikli bir çoğunluk (kanunların kabul edilmesi için gerekenden daha fazla oy şartı) gerekiyorsa, seçmenlerin anayasa değişikliklerinin onaylanması işlevini gördüğü anayasa değişikliği referandumlarında da bu tür bir nitelikli bir çoğunluğun anayasal çerçeveye kavuşturulması gerekir.
Toplumsal kutuplaşma ve şiddet
Referandumların konuları ne kadar önemliyse, yaratacağı toplumsal gerginlik ve kutuplaşma da o kadar keskin olur. Çünkü ülkelerin bağımsızlıkları, bir bölgenin bir ülkeden ayrılması veya başka bir ülkeye katılması veya anayasal düzendeki temel rejim değişiklikleri gibi konularda yapılan referandumların geri dönülmez sonuçları bulunmaktadır. Bu tür referandumlar oy verenler için milli aidiyeti, vatandaşlığı, ülke bütünlüğünü, demokratik yaşam gibi mensup oldukları topluluğun ve hatta gelecek nesillerin hayatını etkileyecek bir dönüm noktasıdır.
Böyle bir gergin ortamda referandumlar toplumun bir kesiminin diğerini ötekileştirmesine ve yaftalamasına yol açabilir. Özellikle toplumun etnik ve ideolojik olarak ayrıştığı/-tırıldığı ve gettolaştı(rıldı)ğı ve bu ayrışmaların konu edildiği ya da kampanya sürecindeki söylemlere hâkim olduğu referandumlarda, karşıt kamplar birbirlerini ihanetle suçlarlar. Bu tür referandumlarda gündelik hayatta da saflar net bir şekilde belirlendiği için kimin “evet” kimin “hayır” oyu verdiği az çok bellidir. Belli olmayan durumlarda da oy sandıklarındaki oranlar devreye girer. Doğal olarak genişçe bir seçim çevresindeki etnik-ideolojik gettolaşma doğrudan oy sandıklarına da yansıyacak ve bir tercihin yoğun olarak belirdiği belirli sandıklara ait seçim listesindeki seçmenler karşıt görüşteki kesimin hedefi haline gelebilecektir. Bu tür ortamlarda gerçekleştirilen referandumlar yaygın toplumsal şiddete de yol açabilir. Örneğin Yugoslavya’nın dağılması esnasında Sırplar, Boşnaklar ve Hırvatlar tarafından ardı ardına gerçekleştirilen bağımsızlık referandumları “umutsuz yığınların savaş çığlıkları” olarak tanımlanmış ve dağılma sonrası gerçekleşen kanlı savaşın da ana tetikleyicisi olmuştur. Benzer durum 1999 yılına kadar Endonezya işgali altında olan Doğu Timor’un bağımsızlık referandumunda gözlenmiştir. Bu referandumda ezici bir çoğunlukla bağımsızlık yanlıları galip gelmiş ancak yüzde 22 oy oranıyla azınlıkta kalan Endonezya yanlılarının bir kısmının oluşturduğu silahlı grupların bölgede yer alan Endonezya ordusunun da yardımıyla gerçekleştirdiği saldırılarda 1400’den fazla insan öldürülmüştür.
Referandumların toplumları kamplaştırıcı etkisinin en yakın örneği İngiltere’nin Avrupa Birliği’nden ayrılmasına yol açan Brexit’ten sonra yaşandı. Referandum sonrası ırkçı söylem ve saldırılar arttı.
Daha barışçıl ortamlarda bile önemli konulara ilişkin referandumların toplumsal barış ve uyumu bozucu özelliğinden bahsetmek mümkündür. Örneğin 1995 yılında Kanada’nın Quebec eyaletinde gerçekleşen bağımsızlık referandumu olumsuz sonuçlanınca eyaletin bağımsızlık isteyen Fransız kökenli nüfusunun “hayır” oylarından sorumlu tuttuğu göçmenlere yönelik düşmanlıklarında gözle görülebilir bir artış gerçekleşmiştir. 2016 yılında gerçekleşen İngiltere’nin Avrupa Birliği’nden ayrılmasının (Brexit) oylandığı referandumu takip eden günlerde, çeşitli gözlemciler yabancılara yönelik ırkçı söylem ve saldırıların artmasını “referandum sonrası ırkçılık ve nefret” şeklinde tanımlamıştır. Referandumların toplumsal kutuplaşma ve şiddete yol açmasının önlenmesinde siyasetçilere ve kanaat önderlerine büyük rol düşmektedir. Propaganda süreçlerinde nefret söylemlerinden ve düşmanca sözlerden kaçınmak bu süreçte ahlaki bir yükümlülüktür. Güvenlik güçlerinin de referandum sırasında ve sonrasında bu tür saldırı ve şiddet olaylarına hazırlıklı olması, tarafsız ve profesyonel bir yaklaşımla asayişi tesis etme görevlerini yerine getirmeleri gerekir.
Referandumun zamanlaması
Anayasa değişiklikleri gibi önemli konulardaki referandumların aceleye getirilmemesi gerekir. Makul bir süreye yayılacak bir toplumsal tartışma, sağlıklı bir kamuoyunun oluşabilmesi yanında toplumun referanduma sunulacak mesele üzerinde bilgilenmesine ve uzlaşmasına da imkân sağlar. Özellikle savaş, iç savaş, işgal veya terörün de eşlik ettiği etnik bölünmelerin yaşandığı konularda şartlar olgunlaşmadan gerçekleştirilen referandumlar, toplumsal barışın kurulmasına karşı bir tür “kısa devre” etkisi yaratır ve o zamana kadar barış ve uzlaşma yönünde alınan mesafeyi de boşa çıkarır. Örneğin Kıbrıs sorununun çözümü için 2004 yılında adada gerçekleştirilen referandumun başarısızlığının başlıca nedeni, dönemin Birleşmiş Milletler Genel Sekreteri Kofi Annan’ın temel önemdeki uyuşmazlıkların siyasi elitler seviyesinde yeterince tartışmasına olanak vermeden referanduma başvurmadaki ısrarcı aceleciliğidir. Doğu Timor’da gerçekleşen referandum sonrası şiddetin temel nedeni de uluslararası toplumun bölgenin hassasiyetlerini dikkate almaksızın gerçekleştirdiği hızlandırılmış referandum takvimidir.
Kampanyanın bilgilendirici olma gereği
Referandum kampanyalarının milletvekilleri, cumhurbaşkanı, yerel yönetimler gibi temsil organlarının seçildiği seçim kampanyalarından temel farkı, referandum kampanyasının bilgilendirici rolünün olmasıdır. Temsil organlarının seçildiği seçim kampanyalarında seçmenlerin yeni bir şey öğrenmelerine gerek yoktur. Genellikle seçmenler başkaca bir bilgiye gerek duymaksızın siyasal parti aidiyetleri doğrultusunda karar verirler. Siyasi yaşamda referandumların nadiren kullanıldığı ülkeler, referandum kampanyaları için seçim hukukuna ilişkin genel hükümleri uygulamakla yetinirler. Bu model, referandum kampanyalarının gereksinim duyduğu özel ihtiyaçları karşılamakta yetersiz kalır. Referandum konusunda tecrübe sahibi olmayan toplumlarda siyasi liderler referanduma konu olan meseleyi tartışmak yerine kendi siyasi propagandalarını yapma yoluna giderler ve bu nedenle seçmenlerin konu hakkında sağlıklı bilgi edinmelerini güçleştirirler.
Bu nedenle referandum kampanyalarının seçmen eğitimi ve propaganda olmak üzere iki temel unsuru kapsayacak şekilde düzenlenmesi ve yürütülmesi gerekir. Seçmen eğitimi, referanduma konu olan (örneğin anayasa değişikliği) içerik hakkında seçmenlerin bilgilendirilmesi, propaganda ise eğitimden farklı olarak seçmenlerin belirli bir tercih doğrultusunda ikna edilmesi için yapılır. Referandumların sağlıklı işleyebilmesi için kampanya sürecinde seçmen eğitimi işlevinin tamamen objektif bir şekilde yürütülmesi, propaganda sürecinde ise “evet” ve “hayır” taraflarına eşit kaynak ve söz hakkı verilmesi gerekir. Referandum kampanyalarının bu özgün durumu, oylamanın yapılacağı siyasi ortamdaki hukuk devleti ve insan haklarına ilişkin sorun ve eksikliklerin yaratacağı olumsuz etkilerin katlanarak artmasına yol açar. Temsil organlarının seçiminde, siyasi parti örgütlenmesi, bu partilerin propaganda özgürlükleri ve evrensel demokratik seçim ilkelerine uyulması şartıyla insan hakları ve demokrasiye ilişkin diğer sorunlar, bu seçimlerin demokratik olarak nitelemesini engellemez (ya da bu etki çok sınırlıdır). Teorik ve ampirik demokrasi çalışmaları, seçimler ve diğer insan hakları meselelerini birbirinden bağımsız adalar halinde incelerler. Referandumlar için bu geçerli değildir. Kampanya sürecinin sağlıklı ve demokratik bir şekilde ilerleyebilmesinin temel şartı, ifade, basın, İnternet, toplantı ve gösteri yürüyüşü özgürlüklerinin evrensel demokratik normlara uygun bir şekilde anayasal güvence altına alınmış olmasıdır. Bu özgürlüklerin olmadığı bir ülkede özgür bir referandum da yoktur.
PLEBİSİT: Yürütme organının referanduma konu olan kararı alma yetkisine sahip olmasıyla beraber referandumu da başlatabildiği uygulamalar, çoğunlukla antidemokratik sistemlerde ortaya çıkarlar ya da en iyi ihtimalle antidemokratik sonuçlar doğururlar. Literatürde çoğunlukla “plebisit” olarak da adlandırılan bu tür referandumlarda halkın tek rolü, antidemokratik siyasetçilerin kararlarının karar alma sürecinin sadece sonunda katılmak suretiyle meşrulaştırılmasına hizmet etmekten ibarettir. Bu tür referandumlarda karşıt görüşlerin dillendirilmesine olanak sağlayan özgür bir tartışma ortamı da yoktur.
Antidemokratik veya otoriter referandumların tarihsel kökleri, devrim sonrası Fransa’da Napolyon Bonapart dönemi uygulamalarına kadar uzanır. Bu uygulama, eski rejimin kalıntısı olan monarşiye dayalı devlet yönetimi anlayışıyla, devrimin kazanımları olan demokratik meşruluk ve millet egemenliği anlayışlarının sorunlu bir sentezinden kaynaklanmıştır. Alman hukukçu Carl Schmitt, bu tür otoriter referandumları parlamenter sisteme alternatif bir yöntem olarak tavsiye etmiştir. Schmitt’e göre siyasal kararlar yukarıdan, güvenoyu da aşağıdan gelir. Vatandaşlar herhangi bir siyasi kararın alınması sürecinde bir öneride bulunamaz, görüşme yapamaz veya tartışmalarda bulunamaz. Vatandaşların devlet işlerine ilişkin tek yetkisi, liderlerinin önlerine getirdiği bir yasal düzenlemeye “evet” veya “hayır” demekten ibarettir. Schmitt’in bu görüşleri, Hitler’in Nazi Almanyasını kurma ve meşrulaştırma sürecindeki referandumlar için ilk elden ilham kaynağı olmuştur. 1933 yılında Milletler Cemiyeti’nden ayrılarak yeniden silahlanmanın başlatılması, 1934 yılında Hitler’in ülkeyi tek elden yönetmesine olanak sağlayan devlet başkanlığı yetkileri ve 1938 yılında Avusturya’nın ilhak edilmesi, referandumlarla gerçekleşmiştir.
*Bu yazıdaki görüş ve tespitlerin çoğu daha önce yayımlanan şu kitaplarımda yer almaktadır: Sovereignty Referendums in International and Constitutional Law (Heidelberg: Springer, 2015) ve Doğrudan Demokrasi: Kurumlar Hukuki ve Siyasi Sorunlar (İstanbul: Onikilevha, 2013). Bu yazıda yaklaşmakta olan 16 Nisan 2017 anayasa değişikliği referandumuna değinmekten özellikle kaçındım. Öte yandan yazıda sunduğum kavramsal çerçeveyi referandum sürecinde yaşadığımız sorunlardan yola çıkarak oluşturdum. Bu nedenle bu yazı 16 Nisan referandumuna dair sorunların tartışılmasında yol gösterici bir kılavuz olarak okunabilir.
İlker Gökhan Şen
